作者：余飛

01

推進人口小縣機構優(yōu)化

人口袖珍小縣的機構編制改革，已經開始了。

7月21日，新華社正式公布的二十屆三中全會上審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》文件中，明確提出：

穩(wěn)妥推進人口小縣機構優(yōu)化。

去年年初，官方發(fā)布的《黨和國家機構改革方案》中明確提出：

中央國家機關人員編制精簡5%的目標，還要求地方也要著手精簡。地方黨政機關人員編制精減工作，由各省(自治區(qū)、直轄市)黨委結合實際研究確定?？h、鄉(xiāng)兩級不作精減要求。

當時明確寫著，縣、鄉(xiāng)兩級不做精簡要求。

而最新的重磅文件，則側重強調了要推進人口小縣的機構優(yōu)化。

這意味著，這一輪機構編制改革已經從省市延伸到了縣，廣度、力度都在加大。

在重磅文件提出穩(wěn)妥推進人口小縣機構優(yōu)化之前的7月12日，山西省蒲縣人大常委會發(fā)布政府工作人員任免公告，多名副縣長兼任新政府部門一把手，而多名“局長”原職務隨機構改革自然免去。

之后的7月22日，陜西省黃龍縣舉行機構改革涉改單位揭牌儀式?？h委社會工作部、縣發(fā)展改革科技局、縣自然資源和林業(yè)局、縣教育體育局等單位揭牌。

蒲縣是山西省人口小縣機構改革第三批試點之一，2023年全縣常住人口9.3萬多人，GDP為175.9億元。

而陜西省的黃龍縣則是標準的“袖珍”小縣，常住人口只有4萬多人，2023年全縣GDP略超25億元、地方財政收入只有8315萬元。

02

砸碎鐵飯碗開始了

自去年中央強調機構編制改革后，地方紛紛行動起來了。

其實，這一輪機構編制改革是山西發(fā)動的。

2019年，山西省委一位主要領導去基層調研，發(fā)現了驚人的一幕：

全省的人口小縣星羅棋布，大多數地方的財政入不敷出，編制又比較多，財政供養(yǎng)人員比例不是很合理，人浮于事。等、靠、要的思維盤踞多年!

回來后，就協(xié)調各方，于2020年4月，在山西省選取了忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣6個人口不足20萬的小縣開啟整編改革試點。

山西拉開序幕后，其他地方紛紛跟進。

去年，湖南省古丈縣、安徽省4個常住人口較少的縣(區(qū))、青海省果洛藏族自治州瑪多縣、江蘇、湖南、湖北、內蒙古、江西等都已經開展了整編改革試點。

今年上半年， 四川內江市發(fā)布的《內江市機構改革方案》提出，結合部門職責任務和履職情況，按照3%比例對市級行政編制進行核算精減。

河南省漯河市發(fā)布的《市直機關行政編制精減和核定專項方案》提出，對市直機關行政編制采取“一刀切”的辦法，統(tǒng)一按3%的比例精減，共精減54名。

甘肅省發(fā)布的《甘肅省行政編制精減方案》，按照5%的精減比例，扎實推進行政編制精減工作。

其中的青?，敹嗫h，是迷你小縣城。 2022年GDP才3.95億元，土地面積雖廣，但人口才14796人，比很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口都要少得多。

這個縣 大多數人沒有聽過，但它有一個響亮的頭銜，“黃河第一縣”。巴顏喀拉冰水融化，匯聚出扎曲、約古宗列曲、卡日曲三條溪流，三條溪流一路奔向扎陵湖、鄂陵湖，黃河在此繼續(xù)力量匯聚八方來水，黃河往東奔流的第一站就是瑪多縣。“瑪多”在藏語里是“黃河之源”的意思，所以也被稱為黃河第一縣。

湖南的古丈縣，人口也只有10萬，是湖南省人口最少的縣城。

在全國，這樣的人口小縣還有很多。

據 統(tǒng)計，在全國2000多個縣域單位中，人口在20萬以下的多達400多個，其中5萬人以下的袖珍縣(市)有80多個。

之前強調過，5萬以下的小縣城，完全可以采取合并的方式，或者并入大的縣城。這是精簡編制最快最好的方式。

那么，關鍵問題來了，為何要進行這一輪機構編制改革，而且要側重強調人口小縣的機構編制改革?

03

精簡背后的原因是什么

原因并不復雜，公務員隊伍龐大，財政吃緊，再疊加人口通縮，小縣城收縮，人浮于事現象越發(fā)嚴重。

第一，人口收縮，人浮于事現象嚴重。

本號之前梳理過一遍公布2023年常住人口數據的城市情況，發(fā)現：

目前公布023年常住人口數據的270個城市，157個人口在減少，5個持平，108個增加。

制圖：城市財經;數據：各城市統(tǒng)計局

去年的結果，公布數據的268個城市，143個城市人口在減少，2個持平，121個在增加。

人口減少城市在進一步增加，背后是越來越多的小縣城人口在收縮。當人口收縮后，需要提供服務的人員，自然富余，需要進行優(yōu)化

第二，財政吃緊。

體制內人員越來越多，國家財政就越來越大，不堪重負。

看一組數據。

有機構算過一筆賬：

中國財政中，向政府雇員支付的勞動報酬占政府可支配收入的比重在近十年來不斷上升：從2012年的33%左右，提高到了2019年的超過50%，再到2020年以后的超過60%。

比如某西部省份人口小縣，總人口僅4萬余人，但財政供養(yǎng)人數近2500人，全縣總人口數與財政供養(yǎng)人員比例為16.9:1。

這種狀況放在過去經濟蒸蒸日上、財政狂奔的年代，或許還可以運轉自如。然而，在內外環(huán)境變化的今天，必須要進行機構編制改革才行。

從財政角度來看，我們的財政在黑天鵝平復之后，2023年增長不錯，但結構性不確定性仍較大。

2024上半年，財政部數據顯示：

上半年，全國一般公共預算收入115913億元，同比下降2.8%。此外全國賣地收入。

這種背景下，上至中央下至地方都在強調過“緊日子”。

我們一直以來的現狀是，中央有錢，但地方有缺口。但中央的財政盈余，也只能填補地方一半的缺口而已。

從上圖可以看到，中央需要填補地方的缺口在逐年擴大，壓力也越來越大。

這一點可以從中央財政轉移支付角度看到。

財政部數據顯示：

2023年中央對地方一般公共預算轉移支付首次突破10萬億元，達到了102945.19億元。

這一數據，創(chuàng)下歷史新高。

制圖：城市財經;數據：財政部

制圖：城市財經;數據：財政部、各地統(tǒng)計局

轉移支付壓力加大的同時，地方政府另一個錢袋子賣地收入，在快速縮水。

我們知道，中國八十年代初，開啟了中央與地方財政分灶吃飯的模式，賦予了地方更大的行政權力各種它能控制的資源，并且把這些資源經濟化。其中土地資源便是其中之一。

各地賣地收入都是歸于地方政府使用。

此外，全國賣地收入，自2021年見頂之后，已經兩連跌，2023年只有57996億元，相較于高點時期，下跌了33.38%。

制圖：城市財經;數據：財政部

進入2024年，趨勢并沒有改變。財政部數據顯示，2024年前5個月，全國賣地收入1.28萬億元，同比下降14%。

這對于地方政府而言，相當難受。 賣地收入是地方的主要錢袋子，對于很多經濟、產業(yè)薄弱的地區(qū)來說，更是維持運轉的主要力量。

這部分收入跳水，財政吃緊程度可想而知。

最關鍵的是，還有被擺上臺面的地方債。去年以來，中央開啟了發(fā)行特殊再融資債券，緩解地方的三角債壓力。

去年8月份， 財新網發(fā)布的一篇周刊《怎樣消化地方債》中披露了一個消息：

中央銀行及金融機構將參與一攬子化債，其中包括安排特殊再融資債券大約1.5萬億元，但獲得特殊再融資債券額度較多的某個西南部省份需要付出一些代價，其中包括將公務員縮編20%。

西南部省份，將精簡20%的編制人員，也即要砸碎20%的編制人員飯碗。

以此看來，縮編已經成為減少地方財政壓力和債務負擔的重要途徑之一。

除了通過機構編制改革節(jié)約成本外，前幾天發(fā)布的重磅文件 《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》也著重強調了稅制改革，提出：

建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限。完善財政轉移支付體系，清理規(guī)范專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度。建立促進高質量發(fā)展轉移支付激勵約束機制。推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例……

但這是未來的事情，當下通過機構編制改革節(jié)省成本，才是普遍做法。

比如，在精簡之下，山西婁煩縣精簡人員編制341名，下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制56名，節(jié)約人員經費3410余萬元，運行經費約990萬元。

山西石樓縣精簡力度同樣大，黨政機構精簡了37.1%，事業(yè)單位精簡了31.1%。節(jié)省了5000多萬元的開支，人員經費減少了2200多萬元。

湖北十堰，官方披露數據顯示，通過清理規(guī)范，當地編外人員比上年同期減少326人，減少率達9%，節(jié)省財政成本約1500萬元。

由此產生了一個問題，這些被精簡的體制內人員去哪了?是被裁了?還是平調去別的機關單位了?

官方對此沒有任何報道，主流媒體也沒有報告過他們的去向。

但是，透過官方公布的一些數據可以得出的一個結論是：過去三年機構編制改革，體制內人員越改越多。

04

體制內人員越改越多

2020年山西省拉開機構編制改革以來，全國機構編制改革結果到底如何?

這個答案，可以從住建部、財政部與央行聯合發(fā)布的年度公積金報告中得到。

來看兩張圖，第一張是《全國住房公積金2023年年度報告》中披露的各單位住房公積金繳存情況，第二張則是2020年的數據。

來源：《全國住房公積金2023年年度報告》

來源：《全國住房公積金2020年年度報告》

從上面兩張圖可以看到：

第一，截至2023年末，全國72萬個國家機關、事業(yè)單位，一共為4835.9萬人繳存了住房公積金。這些人，就是嚴格意義的體制內人員，是吃財政飯的人員。此外，還有國有企業(yè)27.12萬個，一共為3054.97萬人繳納公積金，這些人雖然不是吃財政飯，而是市場飯+壟斷飯，但同樣都是體制內人員。

所以，以2023年年末數據來看，當下狹義的體制內人員，有編制、吃財政飯的(政府機關+事業(yè)單位)一共是4835.9萬人。廣義的體制內人員(加上國企)，是7900萬人。

這一數據只少不多。因為不少政府機關、事業(yè)單位，有臨聘、勞務排外人員(比如部分輔警)。他們長期在政府機關、事業(yè)單位上班，但勞動合同不是直接跟“體制內”簽的，所以在公積金繳存上無法體現。

這部分人到底有多少?尚未看到準確數據，有專家估計在數百萬人，甚至可能達到千萬級。

第二，國家機關與事業(yè)單位數量的確減少了，但人員在增加。

2023年國家機關與事業(yè)單位72.05萬個，2020年為72.61萬個，三年減少了5600個。

但吃財政飯的體制內人員2023年4835.9萬人，2020年為4513.36萬人，三年增加了322.54萬人。

此外，雖然不是吃財政飯而是吃“市場飯+壟斷飯”的國有企業(yè)數量，從2020年的21.57萬個增加至2023年的27.12萬個，三年增加了5.55萬個。人員從2020年的2907.38萬人增加至2023年的3054.97萬人，三年增加了147.59萬人。

以此計算，廣義體制內人員(國家機關與事業(yè)單位、國有企業(yè))過去三年不僅沒有減少，還合計增加了470.13萬人。

如此看來，改革的力度還需要加大，還需要誠意。

所以，才有了二十屆三中全會上審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》文件以及拉開的新一輪全面深化改革大幕。

回顧歷史，每一個朝代發(fā)展過程中都遭受過冗員的困擾，承平日久，官員隊伍指數級增長，國家財政壓力支出極速膨脹。

宋朝仁宗年間由范仲淹主導的慶歷新政，神宗年間王安石主導的熙寧變法，目的之一就是裁撤冗員，為國家減少財政支出。 清朝雍正年間的整頓吏治，同樣如此。

當然，改革的阻力肯定很大，畢竟是要牽動既得利益者的蛋糕。但縱觀中國歷史，每一個王朝承平日久，改革都是必選項，沒有其他選項。